Von der Kunst, Prioritäten zu setzen

Mit der nächsten Revision des Schweizerischen Kulturgüterschutzinventars geht eine Neuausrichtung einher, die über administrative Fragen hinausführt und eine zentrale Grundsatzfrage aufwirft: Welche Kulturgüter in der Schweiz sind im äussersten Notfall vorrangig?

Das völkerrechtliche Schutzzeichen gemäss dem Haager Abkommen von 1954 dient der Kennzeichnung von Kulturgütern im bewaffneten Konflikt. In der Schweiz wurde bislang kein Kulturgut damit markiert – welche Objekte könnten künftig dafür infrage kommen? © BABS, Mathieu Guirard

«Auch das noch», seufzt es in den Kantonen. Schon die Kernaufgaben fordern die vorhandenen Ressourcen heraus. Verdichtung und Sparmassnahmen belasten den Kulturerbe-Sektor ebenso wie Aufgaben in Zusammenhang mit Klimawandel, Digitalisierung oder Sammlungsmanagement. Der Krieg wirkt dabei weit entfernt – so weit, wie er sich durch unsere Smartphones aus sicherer Distanz beobachten lässt. Gleichzeitig erfüllt die Armee ihre Aufgaben stets mit Ausrichtung auf die Landesverteidigung. Aus Sicht der Armeeangehörigen sind Bedrohungen bereits in der Schweiz präsent – hybrid und diffus, aber keineswegs weniger ernst zu nehmen. Die Verteidigung und der Schutz der Bevölkerung haben dabei unbestritten oberste Priorität. Im Bevölkerungsschutz hingegen gehören Gefahren zum Alltag; der bewaffnete Konflikt stellt hier eine weitere Krisenform dar, die es zu bewältigen gilt.

Die Titel der Europäischen Tage des Denkmals machen einen weiteren, diesmal internationalen Wahrnehmungsunterschied sichtbar: Während sich die Schweiz («In Gefahr?») noch fragt, ob das Kulturerbe überhaupt in Gefahr ist, ruft der Europarat mit «Heritage at Risk: Revive, Resist, Reimagine» sehr überzeugt zum Handeln und Weiterdenken auf.

In diesem Spannungsfeld – oder spannenden Feld – bewegt sich der Kulturgüterschutz in der Schweiz und damit das Bundesamt für Bevölkerungsschutz (BABS), das für die Umsetzung des Haager Abkommens für den Schutz von Kulturgut bei bewaffneten Konflikten von 1954 zuständig ist. In Zusammenarbeit mit der Eidgenössischen Kommission für Kulturgüterschutz arbeitet ein fünfköpfiges Team daran, die Konzepte des Kulturgüterschutzes in der Schweiz an die aktuellen Bedrohungslagen anzupassen.

Der Dialog zwischen den Interessengruppen ist für den Kulturgüterschutz von zentraler Bedeutung. Fachpersonen der Restaurierung und Konservierung vermitteln Angehörigen des Zivilschutzes im Rahmen eines Kurses des Bundesamtes für Bevölkerungsschutz die sachgerechte Handhabung beschädigter Kulturgüter. © BABS, Sara Affolter

Konzepte und Überlegungen zum Kulturgüterschutz gibt es in der Schweiz bereits seit dem Zweiten Weltkrieg. Institutionell verankert wurde er jedoch erst 1962 mit der Ratifizierung des Haager Abkommens. 1968 erhielt der Kulturgüterschutz in der Schweiz schliesslich eine eigene gesetzliche Grundlage. Heute arbeitet das BABS auf Basis des Bundesgesetzes über den Schutz der Kulturgüter bei bewaffneten Konflikten, bei Katastrophen und in Notlagen (KGSG), des Bundesgesetzes über den Bevölkerungsschutz und den Zivilschutz (BZG) sowie vier dazugehöriger Verordnungen¹.

Zentral ist dabei zunächst der Kompromiss zwischen zwei unterschiedlichen, jedoch gleichfalls berechtigten Perspektiven: auf der einen Seite die pragmatischen Ansätze von Armee und Einsatzkräften, deren Aufträge primär in der Verteidigung und im Schutz der Bevölkerung liegen; auf der anderen Seite das Fachpersonal aus den vielfältigen Bereichen des Kulturerbe-Sektors, für das der Erhalt des Kulturguts als zentrales Anliegen im Vordergrund steht.

Ein Dilemma – und mittendrin der Kulturgüterschutz

Kulturgüterschutz ist eine eher unerfreuliche Nische des Kulturerbe-Sektors, wie man gerne sagt. «Keine Priorität», heisst es in so mancher Dachstrategie, und doch leistet der Kulturgüterschutz grundlegende Arbeit. Denn ist das «Kulturgüterschutzinventar mit Objekten nationaler und regionaler Bedeutung» (KGS-Inventar) nicht ein ideales Hinweisinventar für sämtliche Kulturgüter in der Schweiz? Als einziges Inventar erfasst es nicht nur schützenswerte Einzelbauten, historische Park- und Gartenanlagen, Sammlungen an beweglichem Kulturgut und archäologische Stätten, sondern auch etwa Kursschiffe oder historisches Rollmaterial – darüber hinaus führt es als einziges Inventar des Bundes auch die Kulturgüter von «regionaler Bedeutung». Weshalb erhält es dennoch im Kontext des Kulturgüterschutzes so wenig Aufmerksamkeit?

Der Vollständigkeitsanspruch, alle Kulturgüter der Schweiz von «nationaler» oder «regionaler» Bedeutung im KGS-Inventar zu erfassen, entspricht weitgehend den völkerrechtlichen Bestimmungen und dem Grundsatz, wonach sämtliche Kulturgüter im Sinne von Art. 1 des Haager Abkommens in bewaffneten Konflikten zu respektieren sowie zu sichern sind und nur bei zwingender militärischer Notwendigkeit davon abgewichen werden darf. Zugleich orientiert sich das KGS-Inventar stark am Prinzip der Erhaltungspriorisierung anhand der Bestimmung der Schutzwürdigkeit, wie sie auch Inventaren nach dem Bundesgesetz über den Natur- und Heimatschutz (NHG) zugrunde liegt.² Diese Form der Priorisierung dient primär der langfristigen Erhaltung von Kulturgütern und steuert insbesondere deren Umgang im Planungs- und Vollzugsalltag – etwa bei Bauvorhaben.

In der operativen Realität der Ereignisbewältigung gelten für Armee und Einsatzkräfte andere Formen von «Schutz» und «Priorisierung». In der Praxis orientieren sich diese typischerweise an folgender Rangfolge: zuerst Menschenleben, danach Tierleben und Umwelt, und erst anschliessend Sachgüter – zu denen auch Kulturgüter zählen. Diese Logik gilt, unter Berücksichtigung realistischer Ressourcenbedingungen, sowohl für die planerische Vorbereitung als auch für den eigentlichen Einsatz. Im bewaffneten Konflikt wird nach demselben Grundsatz gehandelt; der Schutz ziviler Sachgüter erfolgt dort grundsätzlich ohne aktives Eingreifen. Zugleich können im Rahmen des Völkerrechts und unter Einhaltung der Verhältnismässigkeit auch Eingriffe in Kauf genommen werden, sofern ein konkreter militärischer Vorteil gegeben ist. Dass dabei im bewaffneten Konflikt nicht alle Kulturgüter gleichermassen geschützt werden können, weiss auch die internationale Gemeinschaft, die mittels des 2. Protokolls von 1999 zum Haager Abkommen «kulturelles Erbe von höchster Bedeutung für die Menschheit» unter «verstärkten Schutz» stellt.

Eines der ersten Verzeichnisse der Kulturgüter in der Schweiz und in Liechtenstein von 1964 (1:300’000, Ausschnitt). Aus diesen Karten entwickelte sich 1988 das KGS-Inventar in Listenform. © swisstopo

Legende der «Karte der Kulturgüter. Schweiz und Liechtenstein» von 1964 (Ausschnitt). © swisstopo

Der Kulturgüterschutz ist integraler Bestandteil von Bevölkerungsschutz und Verteidigung und erfordert mit dem KGS‑Inventar ein zentrales, operativ nutzbares Werkzeug. Es umfasst derzeit 3436 A-Objekte von «nationaler Bedeutung» und 10’289 B-Objekte von «regionaler Bedeutung». Etwa 2400 A-Objekte sind Bauten unterschiedlichster Art, der Rest entfällt auf Archäologie, Sammlungen beweglichen Kulturguts sowie Spezialfälle wie das Dampfschiff «Lötschberg» auf dem Brienzersee. Diese Zahlen mögen Fachpersonen aus dem Kulturerbe-Sektor kaum überraschen, können bei den beteiligten Stellen, die im Ereignisfall auf Grundlage des Inventars rasch Massnahmen treffen und entscheiden müssen, jedoch Unsicherheiten auslösen. Im bewaffneten Konflikt birgt die grosse Zahl registrierter Kulturgüter das Risiko von Verzögerungen bei operativen Entscheidungen, etwa wenn im Rahmen von Lagebeurteilungen kurzfristig zuerst fachliche Einschätzungen oder Priorisierungen eingeholt werden müssen. Auch bei Naturkatastrophen oder anderen Notlagen müssen aufgrund begrenzter Ressourcen Prioritäten gesetzt werden, da weder alle beweglichen Kulturgüter evakuiert noch alle unbeweglichen Kulturgüter gesichert werden können. Es ist sinnvoll, wenn diese Priorisierung auf einer von Expertinnen und Experten erarbeiteten Grundlage – wie beispielsweise dem KGS-Inventar – erfolgt und nicht zufällig durch Einsatz- und Verteidigungskräfte im Notfall vorgenommen wird.

Die Gegenwart im Blick

Bis 2022 wurde der bisher angewendete Grundsatz des KGS-Inventars kaum hinterfragt, obwohl die Kantone bei der Umsetzung der Kulturgüterschutzmassnahmen bereits stark gefordert sind. Die heutigen Defizite im Kulturgüterschutz – insbesondere unzureichende Vorbereitungen, auch bedingt durch teilweise zu knapp bemessene Stellenprozente in den KGS-Fachstellen – sind auf unterschiedliche Priorisierungen des Themas in den Kantonen zurückzuführen. Gleichzeitig hat der ständig wachsende Umfang des KGS-Inventars nicht zur Verbesserung dieser Situation beigetragen.

Der zwischenstaatliche bewaffnete Konflikt in Europa löste auch in der Schweizer Politik und Verwaltung grundlegende Reflexionen aus. Bis dahin wenig hinterfragte oder ältere Konzepte im Zusammenhang mit bewaffneten Konflikten rückten insbesondere im Bereich Verteidigung und Bevölkerungsschutz in den Fokus und werden nun anhand des Beispiels Ukraine und mit vielen neuen Handlungsmöglichkeiten sowie auch Herausforderungen überdacht. Vor diesem Hintergrund wurde das lang bewährte und mit grossem Aufwand entwickelte Konzept des KGS-Inventars einer gründlichen Überprüfung unterzogen. Nach Diskussion mit Vertreterinnen und Vertretern verschiedener Interessengruppen wird der Anspruch auf Vollständigkeit im Hinblick auf die anstehende Revision aufgegeben und eine selektive Herangehensweise mit möglichst transparenten Kriterien für die Aufnahme von Kulturgütern ins KGS-Inventar entwickelt. Nur so kann langfristig ein ungestörter Fokus auf die Erfüllung der Aufgaben gemäss KGSG ermöglicht und der Schutz einer Mindestanzahl von Kulturgütern auch in akuten Ereignissen sowie einem bewaffneten Konflikt gewährleistet werden.

Ehrenformation der Schweizer Armee (Panzerschule 21) vor dem Berner Münster: Streitkräfte respektieren Kulturgüter, indem sie diese im bewaffneten Konflikt grundsätzlich nicht für militärische Zwecke nutzen. © VBS, Sina Guntern

Welche Kulturgüter sind heute im Notfall wichtig, und wie werden sie erkannt? Je mehr unterschiedliche Perspektiven in den Dialog einbezogen werden, desto klarer lässt sich die Relevanz von Kulturgütern in Bezug auf den Kulturgüterschutz ermitteln. Die anstehende Revision wird ohne Frage für alle beteiligten Stellen mit erheblichem Aufwand verbunden sein – nicht zuletzt, weil ein langjähriges Konzept grundlegend verändert und das KGS-Inventar neu erstellt wird. Angesichts der aktuellen Weltlage und der laufenden Teilhabediskurse ist dieses Engagement von hoher Dringlichkeit, insbesondere, wenn es gelingen soll, einen gemeinsamen Nenner zu finden: den Schutz des Kulturerbes auch in akuten Notfällen sicherzustellen und damit dessen Erhalt zu gewährleisten.

Besteht bei der Leserin Skepsis, kann ein klassisches Gedankenexperiment herangezogen werden: Angenommen, in einer Wohnung bricht ein Brand aus, und neben Angehörigen und Haustieren lassen sich nur fünf zentrale Besitztümer retten – welche wären dies und aus welchen Gründen?

Wie unerquicklich und pessimistisch – und trotzdem unverzichtbar!